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[摘要] 本文作者認(rèn)為在食品市場(chǎng)及政府食品安全監(jiān)管方面兩種"失靈"都存在，因此食品安全事故就不可避免。
探究食品安全監(jiān)管的路徑
從近年來(lái)發(fā)生的食品安全事故來(lái)看，如三聚氰胺毒奶粉事件及在美國(guó)發(fā)生的花生醬被沙門(mén)氏菌感染事件，這些食品中的毒物都不是由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的，而是相關(guān)科研機(jī)構(gòu)首先發(fā)現(xiàn)，之后向監(jiān)管部門(mén)發(fā)出預(yù)警信息的，因此食品安全離不開(kāi)社會(huì)監(jiān)督
涂永前
食品安全事故的原因分析
根據(jù)公共選擇理論學(xué)派的觀點(diǎn):與市場(chǎng)失靈一樣，政府監(jiān)管也會(huì)失靈。同樣，在食品市場(chǎng)及政府食品安全監(jiān)管方面兩種"失靈"都存在，因此食品安全事故就不可避免。
究其緣由，首先是政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可能掌握食品生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)的全面信息;其次，人們常以為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)以實(shí)現(xiàn)公眾利益為其根本目標(biāo)，但實(shí)際情況常常并非如此，在具體監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員常常出于自身私利的考慮，可能會(huì)同被監(jiān)管者私下勾結(jié)起來(lái)，充當(dāng)被監(jiān)管者的保護(hù)傘，更有甚者，甚至?xí)鶕?jù)被監(jiān)管者的利益來(lái)制定或采取監(jiān)管措施。這是"規(guī)制俘獲"理論所闡明的道理，即監(jiān)管者可能成為被監(jiān)管者的"俘虜"，使得監(jiān)管完全失效。
我國(guó)食品安全監(jiān)管中的政府失靈，尤以地方保護(hù)主義現(xiàn)象表現(xiàn)得最為嚴(yán)重，地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)為借口，與當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)結(jié)成了利益聯(lián)盟，或明或暗地支持當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的造假、摻假行為。如此一來(lái)，不安全食品生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)自然就會(huì)肆無(wú)忌憚、有恃無(wú)恐。如前不久發(fā)生的雙匯瘦肉精事件，該企業(yè)所在的沁陽(yáng)市副市長(zhǎng)向媒體公開(kāi)道歉，坦承"沒(méi)有盡到職責(zé)"，可見(jiàn)地方政府及食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)其實(shí)是只"紙老虎"，幾近形同虛設(shè)。
從目前世界范圍內(nèi)發(fā)生的食品安全事故來(lái)看，如三聚氰胺毒奶粉事件及2009年在美國(guó)發(fā)生的花生醬被沙門(mén)氏菌感染致多人死亡事件，這些食品中的毒物都不是由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的，而是由一些涉及食品及毒物的科研機(jī)構(gòu)首先發(fā)現(xiàn)，然后向政府監(jiān)管部門(mén)發(fā)出預(yù)警信息的。通過(guò)這些過(guò)往的實(shí)例可以發(fā)現(xiàn)，食品安全離不開(kāi)社會(huì)監(jiān)督。
食品安全監(jiān)管的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
為了更好地加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，一些發(fā)達(dá)國(guó)家在該領(lǐng)域不斷探索新的監(jiān)管方式。其中尤以建立食品安全利益相關(guān)者的廣泛社會(huì)監(jiān)督最為典型，比如在丹麥，食品安全利益相關(guān)者包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、食品管理機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等，這些政府公共機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、食品生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)以及社會(huì)團(tuán)體之間展開(kāi)密切合作，尤其是家庭和消費(fèi)者事務(wù)部與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部之間，國(guó)家獸醫(yī)與食品管理局與國(guó)家食品與獸醫(yī)研究所之間的合作，這些合作和交流專(zhuān)門(mén)由一個(gè)協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，由利益相關(guān)者推薦相關(guān)人員組成。其任務(wù)是:協(xié)調(diào)研究機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、食品企業(yè)和消費(fèi)者組織之間的活動(dòng);對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)和綜合分析;向利益相關(guān)者傳遞信息。
在美國(guó)，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈可能并存的缺陷，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，引入了公眾全面參與監(jiān)督的社會(huì)監(jiān)管模式——第三方監(jiān)管。
近些年來(lái)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)行從"農(nóng)田到餐桌"的食品安全監(jiān)管中，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面參與食品安全監(jiān)控，從食品源頭的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制、食品企業(yè)的審核、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)控到流通與消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，層層把關(guān)，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以保證食品的安全性。第三方檢測(cè)服務(wù)只是第三方監(jiān)管模式中的一個(gè)組成部分，它僅僅是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。就食品安全保障而言，第三方檢測(cè)作用單一且存在明顯局限，因?yàn)槠渲粚?duì)送交的樣品進(jìn)行檢測(cè)，由于檢測(cè)機(jī)構(gòu)通常無(wú)法對(duì)樣品的真實(shí)性和代表性做出判斷，所以?xún)H依靠第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)來(lái)保障食品安全是不現(xiàn)實(shí)的。
因此，為了保證大規(guī)模生產(chǎn)、供應(yīng)及消費(fèi)環(huán)節(jié)中的食品安全，政府除了進(jìn)行各種定期或者臨時(shí)檢查之外，還必須通過(guò)提供食品生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)、食品行業(yè)協(xié)議會(huì)、食品科研機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門(mén)、第三方社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及消費(fèi)者組織之間的信息交流平臺(tái)，使消費(fèi)者廣泛參與改善食品安全性的控制管理中來(lái)。最近半年來(lái)，美國(guó)針對(duì)新頒布的《食品安全現(xiàn)代化法案》賦予FDA在不安全食品方面的召回權(quán)之后，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了新的方便消費(fèi)者使用的不安全食品召回搜索引擎，并且與諸多食品安全利益相關(guān)者團(tuán)體進(jìn)行磋商，希望通過(guò)其主導(dǎo)搭建的這個(gè)平臺(tái)將各種不安全食品召回信息以最有效、最便捷的方式傳遞給消費(fèi)者。
通過(guò)建立有效的食品安全信息傳導(dǎo)機(jī)制，把有效信息作為食品安全公共管理的重要手段，定期發(fā)布食品生產(chǎn)、流通全過(guò)程的市場(chǎng)檢測(cè)結(jié)果及不安全食品的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等信息，為消費(fèi)者和生產(chǎn)者服務(wù)，使消費(fèi)者了解關(guān)于食品安全性的真實(shí)情況，減少由于信息不對(duì)稱(chēng)而出現(xiàn)的食品不安全因素，增強(qiáng)消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)和能力。食品生產(chǎn)供應(yīng)者和政府監(jiān)管部門(mén)在認(rèn)真對(duì)待食品安全動(dòng)態(tài)信息的同時(shí)，及時(shí)改進(jìn)生產(chǎn)、服務(wù)和管理，提高其社會(huì)責(zé)任感和應(yīng)變能力。
完善食品安全監(jiān)管的舉措
我國(guó)目前的食品監(jiān)管是典型的政府主導(dǎo)模式，雖然公眾對(duì)食品安全的關(guān)注度很高，食品行業(yè)協(xié)會(huì)也得到了較大的發(fā)展，但他們?cè)谑称繁O(jiān)管中的參與程度是很不夠的，渠道通常也不暢通。建議可以委托食品行業(yè)協(xié)會(huì)、具有一定食品科研實(shí)力的大專(zhuān)院校及研究機(jī)構(gòu)或消費(fèi)者協(xié)會(huì)進(jìn)行食品安全狀況抽樣調(diào)查，或者委托具有相當(dāng)資質(zhì)的第三方食品實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行檢測(cè)。及時(shí)通過(guò)平面媒體、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)及移動(dòng)通訊等各種媒體向公眾發(fā)布食品安全信息，讓民眾了解食品安全真相，使各種有關(guān)食品不安全的謠言不攻自破。
同時(shí)，發(fā)動(dòng)各社會(huì)團(tuán)體、人民群眾對(duì)各種從事不安全食品生產(chǎn)供應(yīng)的企業(yè)、組織或個(gè)體的違法行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)，建立不安全食品舉報(bào)有獎(jiǎng)制度，使不安全食品出現(xiàn)率及致害風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
總之，為了保證食品安全，我國(guó)今后的食品安全監(jiān)管應(yīng)該考慮架構(gòu)公共機(jī)構(gòu)(各級(jí)政府及食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu))、市場(chǎng)、社會(huì)(行業(yè)協(xié)會(huì)、中介服務(wù)組織、人民團(tuán)體、科研院所及新聞媒體)、公民"四位于一體"的食品安全利益相關(guān)者監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
首先，在建構(gòu)公共食品安全規(guī)則體系之外，把重點(diǎn)放在扶持食品行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展上來(lái)，由于行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)該行業(yè)的技術(shù)、流程、品質(zhì)、成本、管理等等均有充分的了解，擁有其他機(jī)構(gòu)所無(wú)法掌握的內(nèi)部信息資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其食品行業(yè)自律的監(jiān)督者作用，對(duì)于食品安全監(jiān)管的社會(huì)監(jiān)督來(lái)說(shuō)善莫大焉;
其次，大力推廣第三方監(jiān)管模式，培育具有一定專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)、資質(zhì)、獨(dú)立并且中立食品安全評(píng)估機(jī)構(gòu)參與食品生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)的質(zhì)量評(píng)估和全程監(jiān)控，逐步推進(jìn)食品行業(yè)生產(chǎn)、操作流程安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一;
第三，精心構(gòu)建作為個(gè)體消費(fèi)者的公民，以及新聞媒體如何參與食品安全問(wèn)題防控系統(tǒng)中來(lái)的動(dòng)力機(jī)制，預(yù)防、威懾并遏止食品企業(yè)的不規(guī)范生產(chǎn)行為;在進(jìn)一步完善食品市場(chǎng)和相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種渠道，壓縮市場(chǎng)失靈和規(guī)制俘獲的空間，大力推動(dòng)以食品安全利益相關(guān)者為主體的社會(huì)監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的良性互通。